A vertente interna e comunitária da responsabilidade ambiental no
princípio do poluidor pagador
A Constituição da República Portuguesa estabelece um conjunto de princípios fundamentais em matéria do ambiente, como sejam o da prevenção, o do desenvolvimento sustentável, o do aproveitamento racional dos recursos naturais, o do poluidor pagador. Trata-se de princípios novos que ainda se encontram em "fase de maturação jurídica", o que é consequência do facto de resultarem de um "processo, forçosamente lento, de consciencialização social e de integração efetiva no ordenamento jurídico de novas ideias"[1]. Dai a necessidade do seu tratamento e aprofundamento científico, ao nível do Direito do ambiente.
O princípio do poluidor pagador nasceu no seio da OCDE, mais concretamente na recomendação C(72) 128, de 26 de Maio de 1972, definido como um princípio em que "o poluidor deve suportar as despesas de tomada de medidas de controlo da poluição decididas pelas autoridades públicas para assegurar que o meio-ambiente se mantenha num estado aceitável". Este viria em 1973 a adquirir reconhecimento como princípio base da ação comunitária em matéria do ambiente, tendo posteriormente sido confirmado no Ato Único Europeu, onde encontra o seu lugar no atual artigo 174º/2 do Tratado da União Europeia. Desta forma podemos considerar que houve por parte da UE uma confirmação deste princípio como sendo um princípio comunitário do ambiente.
Para além de proteção internacional e comunitária, o princípio do poluidor pagador goza também, em Portugal, de natureza constitucional, uma vez que representa um corolário necessário da norma do artigo 66º/2 alínea h) da CRP, que impõe ao Estado a missão de "assegurar que a política fiscal compatibilidade desenvolvimento com ambiente e qualidade de vida".
"O princípio do poluidor pagador decorre da consideração de que os sujeitos econômicos, que são responsáveis, bem como beneficiários de uma atividade poluente, sejam devidamente responsabilizados por todos os meios ao alcance do Estado, nomeadamente pela via fiscal, no que respeita à compensação dos prejuízos que resultam para toda a comunidade pelo exercício de determinada atividade.
Nos dias de hoje, esta perspetiva enunciada tem vindo a ser melhorada e alargada, no sentido de se considerar que uma tal compensação financeira não se refere apenas aos prejuízos efetivamente causados, mas sim, sobretudo aos custos da reconstituição da situação, como medida de prevenção que é necessária tomar para minimizar ou mesmo impedir comportamentos de risco para com a mãe natureza"[2]
Este princípio será concretizado através dos mais diversos instrumentos de tipo financeiro, nomeadamente, através da criação de taxas, impostos, benefícios fiscais, políticas de preços, etc..
Por aqui, podemos considerar que "os fins do princípio do poluidor pagador são a precaução e a prevenção dos danos ao ambiente e a justiça na redistribuição dos custos das medidas públicas de luta contra a degradação do ambiente" [3]
Para a Professora Alexandra Aragão "o princípio do poluidor pagador é um princípio nuclear da responsabilidade ambiental no Direito Europeu" [4]. Está ideia tem sido ilustrada até agora ao longo desta publicação, através da preocupação ambiental da UE quanto ao princípio do poluidor pagador.
São vários os princípios de tipo ambiental que norteiam o regime da responsabilidade ambiental, nomeadamente o princípio do poluidor pagador, o princípio do desenvolvimento sustentável, o princípio da prevenção, o princípio da correção da fonte e o princípio da integração, definindo as lindas orientadoras tanto do regime nacional como europeu.
Apesar do mencionado, apenas o princípio do poluidor pagador e o princípio do desenvolvimento sustentável são expressamente consagrados como princípios em sede legislativa da UE.
Para Michel Faure e Julien Hay, a responsabilidade ambiental europeia da cumprimento ao princípio do poluidor pagador, tal como está inscrito no tratado da União Europeia, pois o objetivo não é tanto compensar as ofensas ao ambiente, mas convencer os operadores de atividades perigosas a minimizar os riscos ambientais causados pelas suas atividades. Nesta linha de pensamento também Anne Karamat defendeu que o regime da responsabilidade ambiental estabelecido pela diretiva se distingue dos regimes tradicionais, já que a diretiva não identifica nem as pessoas a indemnizar, nem num primeiro momento, o tribunal. Desta forma tem havido a tendência para se falar neste âmbito numa "responsabilidade administrativa".
Apesar de ser um princípio estruturante do Direito europeu, o poluidor pagador surge nos textos legais, em regra, sem uma definição legal, sendo apesar do destaque merecido, consagrado sem enunciação e explicação legal, salvo algumas exceções, nomeadamente a nível nacional, através da lei da água, no artigo 3º/1 alínea c) da lei n. 58/2005, de 29 de Dezembro.
No âmbito do Direito português, encontramos mencionado o princípio da responsabilização, através de uma remissão para a lei de bases do ambiente. Esta remissão tal como está configurada legítima apenas atuações a posteriori, depois dos danos ambientais terem ocorrido, e não atuações preventivas, antes de se verificarem quaisquer consequências, que são aquelas principalmente visadas pelo novo sistema de responsabilidade ambiental. Por isso a nível nacional, temos uma configuração mais próxima do clássico regime da responsabilidade civil, do que do princípio do poluidor pagador. Desta forma a atitude perante este princípio é contraditória: Por um lado, este é o único princípio que surge citado simultaneamente no preâmbulo e no texto legal, deixando atender uma especial importância na conformação do regime da responsabilidade. Mas, por outro lado, o princípio parece não ser assumido com a mesma convicção com que surge ao nível europeu.
Contudo este panorama foi ligeiramente alterado com o decreto-lei n. 147/2008 (Responsabilidade Ambiental), que transpôs para a ordem jurídica interna a Diretiva comunitária n. 2004/35/CE, de 21 de Abril, que estabeleceu o regime jurídico da responsabilidade ambiental aplicável à prevenção e reparação dos danos ambientais, com base no princípio do poluidor pagador.
Este regime seria bastante importante para os sectores agrícola, florestal e indústrias associadas, atendendo a que os respetivos agentes econômicos são operadores com responsabilidades nas consequências ambientais das atividades desenvolvidas, em simultâneo, podem ser sujeitos passivos de prejuízos resultantes de danos ambientais causados por terceiros.
A Constituição da República Portuguesa estabelece um conjunto de princípios fundamentais em matéria do ambiente, como sejam o da prevenção, o do desenvolvimento sustentável, o do aproveitamento racional dos recursos naturais, o do poluidor pagador. Trata-se de princípios novos que ainda se encontram em "fase de maturação jurídica", o que é consequência do facto de resultarem de um "processo, forçosamente lento, de consciencialização social e de integração efetiva no ordenamento jurídico de novas ideias"[1]. Dai a necessidade do seu tratamento e aprofundamento científico, ao nível do Direito do ambiente.
O princípio do poluidor pagador nasceu no seio da OCDE, mais concretamente na recomendação C(72) 128, de 26 de Maio de 1972, definido como um princípio em que "o poluidor deve suportar as despesas de tomada de medidas de controlo da poluição decididas pelas autoridades públicas para assegurar que o meio-ambiente se mantenha num estado aceitável". Este viria em 1973 a adquirir reconhecimento como princípio base da ação comunitária em matéria do ambiente, tendo posteriormente sido confirmado no Ato Único Europeu, onde encontra o seu lugar no atual artigo 174º/2 do Tratado da União Europeia. Desta forma podemos considerar que houve por parte da UE uma confirmação deste princípio como sendo um princípio comunitário do ambiente.
Para além de proteção internacional e comunitária, o princípio do poluidor pagador goza também, em Portugal, de natureza constitucional, uma vez que representa um corolário necessário da norma do artigo 66º/2 alínea h) da CRP, que impõe ao Estado a missão de "assegurar que a política fiscal compatibilidade desenvolvimento com ambiente e qualidade de vida".
"O princípio do poluidor pagador decorre da consideração de que os sujeitos econômicos, que são responsáveis, bem como beneficiários de uma atividade poluente, sejam devidamente responsabilizados por todos os meios ao alcance do Estado, nomeadamente pela via fiscal, no que respeita à compensação dos prejuízos que resultam para toda a comunidade pelo exercício de determinada atividade.
Nos dias de hoje, esta perspetiva enunciada tem vindo a ser melhorada e alargada, no sentido de se considerar que uma tal compensação financeira não se refere apenas aos prejuízos efetivamente causados, mas sim, sobretudo aos custos da reconstituição da situação, como medida de prevenção que é necessária tomar para minimizar ou mesmo impedir comportamentos de risco para com a mãe natureza"[2]
Este princípio será concretizado através dos mais diversos instrumentos de tipo financeiro, nomeadamente, através da criação de taxas, impostos, benefícios fiscais, políticas de preços, etc..
Por aqui, podemos considerar que "os fins do princípio do poluidor pagador são a precaução e a prevenção dos danos ao ambiente e a justiça na redistribuição dos custos das medidas públicas de luta contra a degradação do ambiente" [3]
Para a Professora Alexandra Aragão "o princípio do poluidor pagador é um princípio nuclear da responsabilidade ambiental no Direito Europeu" [4]. Está ideia tem sido ilustrada até agora ao longo desta publicação, através da preocupação ambiental da UE quanto ao princípio do poluidor pagador.
São vários os princípios de tipo ambiental que norteiam o regime da responsabilidade ambiental, nomeadamente o princípio do poluidor pagador, o princípio do desenvolvimento sustentável, o princípio da prevenção, o princípio da correção da fonte e o princípio da integração, definindo as lindas orientadoras tanto do regime nacional como europeu.
Apesar do mencionado, apenas o princípio do poluidor pagador e o princípio do desenvolvimento sustentável são expressamente consagrados como princípios em sede legislativa da UE.
Para Michel Faure e Julien Hay, a responsabilidade ambiental europeia da cumprimento ao princípio do poluidor pagador, tal como está inscrito no tratado da União Europeia, pois o objetivo não é tanto compensar as ofensas ao ambiente, mas convencer os operadores de atividades perigosas a minimizar os riscos ambientais causados pelas suas atividades. Nesta linha de pensamento também Anne Karamat defendeu que o regime da responsabilidade ambiental estabelecido pela diretiva se distingue dos regimes tradicionais, já que a diretiva não identifica nem as pessoas a indemnizar, nem num primeiro momento, o tribunal. Desta forma tem havido a tendência para se falar neste âmbito numa "responsabilidade administrativa".
Apesar de ser um princípio estruturante do Direito europeu, o poluidor pagador surge nos textos legais, em regra, sem uma definição legal, sendo apesar do destaque merecido, consagrado sem enunciação e explicação legal, salvo algumas exceções, nomeadamente a nível nacional, através da lei da água, no artigo 3º/1 alínea c) da lei n. 58/2005, de 29 de Dezembro.
No âmbito do Direito português, encontramos mencionado o princípio da responsabilização, através de uma remissão para a lei de bases do ambiente. Esta remissão tal como está configurada legítima apenas atuações a posteriori, depois dos danos ambientais terem ocorrido, e não atuações preventivas, antes de se verificarem quaisquer consequências, que são aquelas principalmente visadas pelo novo sistema de responsabilidade ambiental. Por isso a nível nacional, temos uma configuração mais próxima do clássico regime da responsabilidade civil, do que do princípio do poluidor pagador. Desta forma a atitude perante este princípio é contraditória: Por um lado, este é o único princípio que surge citado simultaneamente no preâmbulo e no texto legal, deixando atender uma especial importância na conformação do regime da responsabilidade. Mas, por outro lado, o princípio parece não ser assumido com a mesma convicção com que surge ao nível europeu.
Contudo este panorama foi ligeiramente alterado com o decreto-lei n. 147/2008 (Responsabilidade Ambiental), que transpôs para a ordem jurídica interna a Diretiva comunitária n. 2004/35/CE, de 21 de Abril, que estabeleceu o regime jurídico da responsabilidade ambiental aplicável à prevenção e reparação dos danos ambientais, com base no princípio do poluidor pagador.
Este regime seria bastante importante para os sectores agrícola, florestal e indústrias associadas, atendendo a que os respetivos agentes econômicos são operadores com responsabilidades nas consequências ambientais das atividades desenvolvidas, em simultâneo, podem ser sujeitos passivos de prejuízos resultantes de danos ambientais causados por terceiros.
Desta
forma, cremos que o uso de tributos para a obtenção de fins ambientais possui
ainda pouca relevância pratica em Portugal, necessitando apesar de todos os
esforços encetados de maior concretização das medidas tomadas. Contudo apesar
de tudo isto, se considerarmos o princípio do poluidor pagador englobando
outros tipos de responsabilidade, como a de tipo civil, podemos seguramente
afirmar que este principio tem na legislação nacional uma elevada consagração
legal.
Francisco Castro Pires
4ºAno, Subturma 2
Aluno nº 20754
[1]
Tomás Ramos Fernandez, A grandeza y miséria del derecho ambiental, in sosa
wagner (coord), El derecho A. en el u. del . XX – H al P.D.D.R.M.M, cit, Tomo
III, pag.3433
[2]
Vasco Pereira da Silva, Verde cor de Direito, pag. 74 e ss, Almedina, 2002
[3]
José Gomes Canotilho, Introdução ao Direito do Ambiente, Univ Aberta, 1998,
pag.51
[4]
Alexandra Aragão, O princípio do poluidor pagador como princípio nuclear da
responsabilidade ambiental no Direito Europeu.
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