Delimitação da
investigação
Partimos de um problema concreto.
Poderá um agente económico eximír-se na íntegra ou limitar significativamente a
sua responsabilidade ambiental, quando age sem dolo e sem a omissão de deveres
de cuidado? O mesmo é interrogar, se um qualquer privado pode adquirir
segurança e previsibilidade na prossecução do seu fim, sem ter a
responsabilização ambiental como uma “espada” que impende sobre a sua cabeça?
Uma cláusula de limitação de
responsabilidade é uma convenção entre as partes mediante a qual o interessado
se procura prevenir das consequências que a aplicação do Direito poderá ter na
sua esfera jurídica. Assim, e para o que aqui interessa, é a possibilidade de
uma empresa ou de um particular se poder prevenir contra pesadas indemnizações
ou demais efeitos que recairão sobre si, impedindo totalmente a continuidade de
uma determinada atividade. O mecanismo da responsabilização ambiental poderá desembocar
em efeitos potencialmente fatais para o labor económica. A verdade é que interessará
a esta parte salvaguardar a sua posição jurídica contra o carácter pesado da
indemnização a liquidar. Será isso possível?
Excluiremos da investigação, as situações
em que o agente age com dolo ou negligência. Aliás, nem poderia ser de outra
maneira como adiante se verá através da análise do Decreto-Lei nº147/2008. O
tema desta investigação é incisivo e limitado a um só ponto. Centrar-me ei nos
casos em que o privado, sem culpa, exerce uma determinada atividade, após ter
cumprido todas e quaisquer formalidades legais, mas em que surgem danos, danos
esses carecidos de reparo e cujo montante poderão levar ao encerramento de uma determinada
atividade económica Poderá, ab initio,
através de um qualquer mecanismo jurídico prevenir-se contra consequências
nefastas na sua esfera jurídica? Para tal, temos de analisar se haverá sequer
responsabilidade e havendo-a analisar se deverá ser imputada a título de
responsabilidade de risco ou de sacrifício.
Para atingirmos uma resposta
segura, propomos-mos sumariamente a analisar os mecanismos vigentes de responsabilização,
ao nível do Direito Privado e principalmente ao nível ambiental. Os princípios
fundamentais do Direito ao Ambiente poderão oferecer-nos critérios sólidos para
a resolução do nosso problema. A temática da responsabilização ambiental não
será de algum modo esgotada, mas o interesse nesta questão específica traz á
colação, matérias que importa analisar e sobretudo refletir à luz do Direito do
Ambiente.
A
limitação da responsabilidade no Direito Português
Sobre a limitação da
responsabilidade começamos pelo Direito Privado, concretamente pelo art.º 809 e
810 do Código Civil.Esta norma sanciona com a nulidade, o vício mais grave, a
renúncia antecipada aos direitos do credor. Assim, não é lícito ao credor,
salvo após o incumprimento ou a mora, abdicar de direitos como o cumprimento da
obrigação ou a indemnização pelo prejuízo, entre outros direitos. Se assim
fosse, o sentido jurídico da obrigação como vínculo protegido pelo Direito
seria desfigurado[1].A
maioria da doutrina, através da interpretação dos art.º 809 e 800 nº2 do Código
Civil, conclui pela inadmissibilidade das cláusulas de exclusão de
responsabilidade. Não haveria então sequer de distinguir entre, por um lado culpa
leve, e por outro lado, dolo e culpa grave “visto que o direito à indemnização
é um dos direitos de que o credor dispõe, em caso de não cumprimento ou mora do
devedor, e ao qual não pode renunciar antecipadamente, nos termos do art.º 809”[2]. Ficariam
ressalvado os casos da irresponsabilidade do devedor por atos dos auxiliares. No
que diz respeito a obrigações impostas por dispositivos imperativos “ o mais
que a parte podem fazer é limitar a responsabilidade, restringindo-a aos casos
de dolo e culpa grave”[3].
Contudo art.º 810 do Código
Civil, prevê a possibilidade de as partes estipularem por acordo o montante da
indemnização exigível. De entre os vários mecanismos aqui previstos,
destacaremos a cláusula de liquidação prévia do dano ou de fixação antecipada
da indemnização, em que mediante o acordo sobre um pré-determinado montante de
dano expectável, “ aceitando ambas que a indemnização a pagar será a que tiver
sido previamente acordada entre si, independentemente da extensão concreta do
dano efetivo”[4]
A análise do art.º 810 nº1 do
Código Civil conjuntamente o art.º 811 leva-nos à admissibilidade da limitação.
O art.º 810 deverá ser objeto de uma interpretação extensiva (“a fortiori”) ou de forma enunciativa (“a maiori ad minus”) admitindo uma
cláusula que permita um “teto” de responsabilidade, seja a cláusula fixada de
forma invariável ou mediante o estabelecimento de um limite máximo[5]
Deste modo, as partes podem “fixar
por acordo o montante da indemnização exigível” (art.º 810 nº1 do Código Civil)
e não existindo convenção em contrário “o estabelecimento da cláusula penal
obsta a que o credor exija indemnização pelo dano excedente” (art.º 811 do
Código Civil).Será possível fixar um limite inferior ao dano previsível alcançando
as partes a tão desejada limitação indemnizatória por via da aposição de uma
cláusula penal
Assim, as partes podem, ao abrigo
do princípio da autonomia privada, delimitar o conteúdo contratual, estabelecendo
quais as obrigações que compõe o conteúdo do contrato. No entanto, não poderão
nunca ser afastadas do objeto contratual as obrigações impostas por normas
injuntivas, as obrigações pertencentes ao núcleo essencial do tipo contratual,
as obrigações impostas pela ordem pública e, por último, aquelas que se revelem
essencial ao fim contratual. A limitação da quantia indemnizatória será a
consequência do risco contratual assumido pelas partes quando antecipadamente
calculam o dano. É um acordo que resulta da simples e pura vontade das partes.
Em suma, será admissível no campo
do direito privado maxime no direito
civil comum, a existência de uma limitação indemnizatória ao nível contratual. As
partes podem prevenir-se contra sanções demasiado onerosas na sua esfera
jurídicas.
Será este mecanismo útil no
domínio ambiental? Pensamos, num contrato ambiental ou no exercício de uma atividade
económica ao abrigo de uma autorização administrativa em sentido lato. É possível
transpor este mecanismo para as “lides ambientais”, oferecendo a segurança tão
desejada pelo sector privado? É tal proposta admissível à luz do Decreto-Lei
nº147/2008?
Falência do
mecanismo clássico da responsabilidade civil à luz do Direito do Ambiente
O mecanismo de imputação de
responsabilidade por danos pela prática de um facto ilícito a um terceiro, é
tarefa do Direito Civil, por razões históricas de entre as quais se destaca a
filiação romano germânica.
As vantagens do mecanismo
privado, art.º 483 do CC, são ainda significativas. Permitem uma flexibilização
que o Direito obter para o erário público, através, da admissibilidade de
intervenção de entidades privadas (ONGA´s ou outras associações privadas),permitindo
à Administração Pública fixar-se nas funções verdadeiramente insubstituíveis[6].Pela
própria natureza do Direito Privado, onde a liberdade é princípio chave, os
operadores no mercado poderão agir imediatamente, ao passo que o Direito
Público, sustentado pela vinculação e competência, terá de aguardar por
dispositivos jurídicos que o habilitem a atuar. Contudo, existe no mecanismo da
responsabilização civil clássico uma falência séria para lidar com as questões
ambientais.
Quanto ao fim, o Direito privado
(em particular o mecanismo da responsabilidade extracontratual do art.º 483 do
Código Civil) visa a restauração in
natura das situações após a violação de determinados deveres ou de direitos
de outrem. Frequentemente, no domínio ambiental não é possível a reposição do
estado das coisas antes da sua violação. A função restituitiva privada não se
adequa a uma tutela ambiental assumidamente preventiva.
Quanto à previsão da norma.
“Aquele que, com dolo ou mera culpa, direito ilicitamente o direito de outrem
ou qualquer disposição legal…”. Primeiro, como definir outrem? Segundo, se não
violar disposição legal, por não haver regulação expressa num determinado
domínio, isso significa que não existirá tutela jurídica?
Quanto à estatuição, o dever de
indemnizar. Visa-se a reposição da situação anterior através de uma via
pecuniária máxime art.562 do Código Civil. Mas no domínio ambiental, o montante
indemnizatório servirá, na maior parte dos casos, como efeito meramente
paliativo perante consequências irremediáveis. Os ecossistemas, enquanto
realidades complexas, não recuperam com uma mera tentativa de reposição da
situação anterior (plantar x árvores,) pela simples razão de que os ciclos
naturais não são dominados pela ação humana.
Quanto a alguns dos pressupostos
da responsabilidade civil culposa.
Primeiro, a existência de um dano. Como é que
se quantifica o dano para efeitos ambientais de uma determinada atividade
poluente? Em bom rigor, só um juízo de prognose, imperfeito, poderá avançar com
um quantum concreto. Os danos poderão
ser permanentes ou não serem os efeitos danosos completamente compreendidos,
dada a limitação da ciência humana. Mas a mais séria crítica será a seguinte:
como definir o sujeito que sofre o dano? O ambiente, é, indiscutivelmente, um
bem jurídico com consagração constitucional (art.º 66 da CRP) e ordinária (Lei de
Bases do Ambiente). Mas como refere, parte da doutrina, o seu “ quantum é
praticamente impossível de aferir e juridicamente nocivo de conceber, por
afrontar o valor solidariedade inerente à gestão racional de bens de fruição coletiva
– art.º 66 nº2 alínea e) da CRP”[7].
Segundo, o nexo de causalidade
entre o facto e o dano. Poderemos com absoluta certeza afirmar que determinada atividade
foi a causa de terminado dano[8]?
Estas críticas, estão longe de esgotar
a análise do mecanismo. Muitas mais poderão ser esgrimidas. Voltando à nossa
demanda. É seguro afirmar, desde já, que o mecanismo da responsabilidade civil
aquiliana não oferece respostas para uma possível limitação. Para tal, o estudo
deverá ser feito com base no Decreto-Lei nº147/2008 e através da análise dos
princípios que regem o Direito do Ambiente.
Análise da
admissibilidade da limitação de responsabilidade no Decreto-Lei nº147/2008
Este diploma consagra dois tipos
de responsabilidade ambiental[9].Por
um lado, o modelo de responsabilidade ambiental assente na prevenção de danos à
natureza. Corresponde assim à transposição da Directiva nº 2004/35/CE. Por
outro lado, manteve o modelo tradicional de responsabilização assente na
indemnização de danos individuais, assente na função ressarcitória. Existe
assim um sistema dualista de responsabilização ambiental.
Todavia tal não significa que as
disposições constantes do Código Civil ou da Lei nº 67/2007 tenham sido
derrogadas. Antes pelo contrário, mantém-se em vigor. Funcionam como lei geral.
Assim, as questões de responsabilização ambiental serão primeiramente
resolvidas com base no Decreto-Lei nº147/2008 e só em caso de lacuna é que
recorreremos a tais disposições gerais.
Analisemos, brevemente o diploma,
a fim de encontrarmos solução para o nosso problema.
Nenhuma disposição estabelece,
clara e inequivocamente, a negação de uma limitação de indemnização em caso de
danos ambientais. O capítulo II estabelece no art.º 7 a previsão de
responsabilização subjetiva (existindo culpa ou negligência) e no art.º 8 a
responsabilização objetiva (que abdica do pressuposto da culpa ou negligência
para responsabilização do agente).Até aqui nada nos oferece a resposta para o
que procuramos.
No capítulo III, secção II sob a
epígrafe Responsabilidade objectiva, a lei vem estabelecer um regime, para o
que nos interessa, importante. Se o agente atuar em virtude do exercício das atividades
constantes do anexo III, independentemente da existência de dolo ou de culpa, e
causar um dano ambiental, será responsabilizado. A adoção de medidas de
prevenção e de reparação, parecer ser o preço a pagar pelo exercício de
determinadas atividades. Os art.º 15, 16 e 17 do diploma preveem a tramitação
do mecanismo para o operador económico ser responsabilizado por danos. O art.º
19 é perentório: “Os custos das medidas de prevenção e reparação adoptadas em
virtude do disposto no presente decreto- lei são suportadas pelo operador”.
Mas o art.º 20 traz alguma
esperança a quem atua, licitamente, e sem culpa ou negligência, causa danos no ambiente.
Só serão excluídos da obrigação de pagamento quando tais danos tenham sido
causados por terceiro ou resultem do cumprimento de uma ordem ou instrução emanadas
de uma autoridade pública.
Todavia, o art.º 20 nº3 vem a
revelar-se absolutamente central para a resolução do nosso problema. Através da
demonstração (o ónus da prova recai na esfera do agente económico) de dois
elementos cumulativos o agente poderá ficar exonerado de medidas de prevenção
ou de reparação. Primeiro, terá de se demonstrar que não existiu dolo ou
negligência. Segundo terá ser demonstrado que a causa do dano ambiental se
deveu uma emissão ou facto permitido ao abrigo de uma autorização ou que essa
emissão, atividade ou qualquer forma de utilização não eram suscetíveis de
causar danos ambientais de acordo com o estado de conhecimento científico e
técnico no momento em que se produziu a emissão ou se realizou a atividade.
Parece, então, que a nossa
questão está resolvida. Uma cláusula de limitação de responsabilidade para quem
age licitamente, sem culpa ou sem negligência, tornar-se ia supérflua, na
medida em que a lei, imperativamente, no art.º 20/3 (verificados os
pressupostos legais) libera o operador económico de qualquer responsabilização.
A ratio do legislador é relativamente clara. Não pode ser punido quem
agiu sempre de acordo com a lei e sem qualquer atuação culposa ou negligente.
Se o agente cumpriu os ditames legais, o estabelecimento de encargos
preventivos e reparatórios seria manifestamente desequilibrado. Se a lei foi cumprida
(art.º 20 nº 3 i ) ou a ciência não previa no momento do início da atividade(
art.º 20 nº3 ii), a potencialidade de danos, então não há que responsabilizar o
agente económico.
Mas será a melhor resposta possível?
Concluamos à luz dos princípios do Direito do Ambiente
Princípios
estruturantes do Direito do Ambiente: a conciliação necessária entre a
limitação da indemnização e a liberação da responsabilidade do agente perante o
art.º 20 nº3 do Decreto-Lei nº147/2008
Em primeiro lugar, analisemos o
princípio da causa. Este vetor axiológico determina a responsabilização do
agente que dá origem aos danos ambientais. Como vimos, a culpa e mesmo a
ilicitude, ficariam postas de lado. A tutela do ambiente, carecida de
reparação, prevaleceria e imporia a responsabilização de quem age,
independentemente de como age.
Contrapondo-se a este princípio
ou numa lógica complementar, o princípio da repartição comunitária implicaria
que não existindo ou sendo insuficiente o património do devedor, os danos
ambientais deveriam ser repartidos pela comunidade em bloco maxime pelos Orçamentos dos Estados
A solução do art.º 20 nº3 do Decreto-Lei
nº147/2008 segue, claramente, a segunda via. Vale o princípio da repartição
comunitária, quando de acordo com o regime do diploma, não haverá verdadeiramente
agente. Mais precisamente, o causador do dano e mesmo a entidade pública que
autorizou, não poderiam prever aquele dano, impondo-se assim o sacrifício na
esfera da comunidade. Contudo, como nota Gomes Canotilho[10],nos
casos do efeito legalizador do ato autorizativo, se se admitisse o efeito
justificativo do ilícito pelo ato licenciador, o princípio poluidor-pagador
seria neutralizado. A responsabilidade, em última análise acabava por se
transferir para o legislador e consequentemente para os cidadãos. Conclui o
ilustre Mestre, se o efeito justificativo explica a ilicitude do comportamento
ou actividade dos particulares, não justifica a negação do ressarcimento a
cargo do particular responsável. Existirá, “um sacrifício de particulares
causado por actividades particulares geradores de uma pretensão indemnizatória
de natureza jurídico privada.”
Assim, e conciliando ambos os
princípios, avançamos com uma proposta de iure
condendo. Seria benéfico para os operadores de mercado a possibilidade de
limitação de responsabilidade através de uma cláusula de um contrato ambiental
(em bom, rigor, de todo e qualquer contrato que envolva significativo impacto
ambiental) ou da aposição de uma cláusula no ato autorizativo final (seja este
licença ou autorização strictu sensu).
Mediante a avaliação da capacidade económica do agente, calcular-se ia um
montante, mediante a qual este iria responder. Mas somente até ao limite deste
montante. Só quando verificados os pressupostos das situações do art.º 20 nº3
a) e b) do Decreto-lei nº 147/2008.
Ao exigir-se a responsabilização
do agente até x montante, proporcionar-se ia a tão desejada segurança e
previsibilidade para as empresas. Permitir-se ia a responsabilização de quem
age sem culpa. Mas a verdade é que tais mecanismos existem, como vimos, por
exemplo ao nível da responsabilização objetiva. Proteger-se ia o Estado e, em
último lugar, os contribuintes de sofrerem total e exclusivamente “no seu bolso”
os riscos “não visíveis” de danos ambientais.
Francisco J. P. B. Ramalho Rodrigues ; nº 20904; Sub-turma 2; 4 º ano; Ano
Lectivo 2013/2014
[1] Pires de Lima e Antunes Varela,
Código Civil Anotado- Volume II 4ª edição, revista e atualizada Reimpressão,
Fevereiro 2011- Coimbra Editora.
[2] Pinto Monteiro, Cláusulas limitativas e exclusão de
responsabilidade civil, Reimpressão, Almedina, Coimbra, 1999,cit, p. 164.
[3] Inocêncio Galvão Telles, Direito das Obrigações, 7ª
edição, Coimbra Editora, 1997, p.432.
[4] Pinto Monteiro, Cláusulas limitativas e exclusão de
responsabilidade civil, Reimpressão, Almedina, Coimbra, 1999,cit, p. 259.
[5] Mota Pinto (Teoria geral do Direito civil, 3ª ed,
Coimbra, 1985,oo. 593-594) e Menezes Cordeiro (Direito das obrigações, II vol.,
AAFDL, Lisboa, 1986,p.426).
[6] António Menezes Cordeiro, Tutela do Ambiente e Direito
Civil, in Tema de Direito do Ambiente, coordenação científica de Jorge Miranda.
[8] Luís Manuel Menezes Leitão, A responsabilidade Civil
por Danos Causados ao Ambiente in Actas do Colóquio- A responsabilidade Civil
por Dano Ambiental, Lisboa, ICJP, 2010, pag 22.
[9] Tiago Antunes, Da natureza Jurídica da Responsabilidade
Ambiental, in Actas do Colóquio – A responsabilidade Civil por Dano Ambiental,
Lisboa, ICJP, 2010.
[10] Gomes Canotilho, Actos Autorizativos Jurídico-Públicos
e Responsabilidade por danos ambientais, in BFDUC, 1993.
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