A escolha deste tema não foi feita ao acaso, vejo nos Planos de
Ordenamento do Território uma forma de proteger e salvaguardar a costa Algarvia para que continue a ser apreciada pelas gerações futuras tanto quanto é apreciada agora. Em especial, os Planos de Ordenamento da Orla Costeira servem
para proteger as praias que turistas frequentam todos os anos na época
balnear e que são das praias mais bonitas do mundo.
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| Praia da Rocha |
Existe uma discussão relativa à natureza jurídica dos planos
de ordenamento do território, se os mesmos se reconduzem a actos atípicos ou se
são verdadeiros regulamentos administrativos, mas não vamos entrar nela.
O art. 22º da nova Lei de
Bases do Ambiente (nLBA) inclui estes planos nos instrumentos de planeamento no
âmbito da política de ambiente e desenvolvimento sustentável.
Por sua vez, a actuação pública em matéria do ambiente
encontra-se subordinada ao princípio do desenvolvimento sustentável que obriga
a um ordenamento racional e equilibrado do território, tendo por objectivo o
combate às assimetrias regionais e a coesão territorial.[1]
O sistema português de ordenamento do território
O nosso sistema encontra-se estruturado pela Lei 48/98 de 11
de Agosto – Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e Urbanismo
(LBPOTU) e pelo DL 380/99 de 22 de Setembro que aprovou o Regime Jurídico dos
Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT).
A actual estrutura tem em consideração o critério dos
interesses prosseguidos pelos respectivos instrumentos de gestão territorial.
Encontramos instrumentos em três níveis distintos – nacional, regional e
municipal, por sua vez estes instrumentos interagem coordenadamente:
·
A nível nacional encontramos o Programa Nacional
da Política de Ordenamento do Território, os Planos Especiais de Ordenamento do
Território e os Planos Sectoriais;
·
A nível regional temos os Planos Regionais de
Ordenamento do Território;
·
A nível municipal encontramos Planos
Intermunicipais e Planos Municipais – O Plano Director Municipal (PDM), os
Planos de Pormenor (PP) e os Planos de Urbanismo (PU).
Debruçando-nos especialmente nos Planos Especiais de
Ordenamento do Território e nos Planos Municipais, é relevante referir que em
comum estes planos têm a natureza regulamentar[2],
uma vez que as suas normas, por força do artigo 42º do RJIGT, fixam parâmetros
concretos de uso dos solos. Partilham igualmente estes planos de natureza
vinculativa, quer para entidades públicas quer privadas, por força do artigo
11º da LBPOTU e do artigo 3º n.º2 do RJIGT.
Por sua vez, os Planos Especiais abrangem, a título
exemplificativo, os Planos de Ordenamento de Albufeiras de Águas Públicas, os já
referidos Planos de Ordenamento da Orla Costeira, os Planos de Ordenamento de
Áreas Protegidas entre outros.
Contudo, são os Planos Municipais os principais responsáveis
pela fixação de regras de ocupação, uso e transformação dos solos - ou seja, classificam e qualificam os solos.
Dentro dos Planos Municipais de Ordenamento do Território encontramos o Plano
Director Municipal (PDM) que é um plano de elaboração obrigatória e que abrange
todo o território municipal e no qual se estabelece a estratégia de
desenvolvimento territorial. Encontramos ainda o Plano de Urbanização (PU), que
estuda uma determinada área do território municipal na sequência do PDM, e o
Plano Pormenor (PP) que concretiza as propostas de ocupação resultantes do PDM.
O Plano Pormenor pode ser de três modalidades diferentes:
·
Plano de Intervenção no Espaço Rural;
·
Plano de Pormenor de Reabilitação Urbana;
·
Plano de Pormenor de Salvaguarda.
Os Planos de Pormenor no direito Alemão encontram-se
sujeitos a Avaliação de Impacte Ambiental (AIA), o mesmo não sucede no nosso
ordenamento, no qual a AIA só abrange projectos de obras. Podemos é ter este
plano sujeito a Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) – de que falaremos
adiante.
Os planos especiais de regras de uso de solos funcionam por
sua vez como regimes de salvaguarda,
ou seja, são um meio supletivo de intervenção por parte do Governo. Prosseguem
objectivos de interesse nacional que não se encontram assegurados pelos Planos
Municipais de Ordenamento do Território vigentes na mesma zona, como se retira
do art. 8º alínea d) da LBPOTU e artigo 43º do RJIGT. Estes planos visam igualmente a permanência
dos sistemas indispensáveis à utilização sustentável do território por força do
artigo 42º n.º2 do RJIGT. Nas áreas protegidas tem de existir obrigatóriamente
um Plano Especial sob pena de perda de classificação.
Uma vez que sobre a mesma área territorial poderem vigorar
vários instrumentos de planeamento da responsabilidade de distintos Sectores da
Administração Pública pode haver uma frustação do fim que se pretende alcançar
com os Planos em causa – i.e. uma
eficaz política de ordenamento do território. O legislador, tendo em conta esta
possibilidade, dá superioridade hierárquica aos Planos Especiais em relação aos
Planos Municipais. Nos termos do art. 20º do RJIGT a regra é a de incumbe ao
Estado e autarquias locais o dever de coordenação das respectivas intervenções
em matéria de gestão territorial, por este motivo existe necessidade de
articulação dos vários níveis da Administração entre si no exercício das suas
atribuições para que a ocupação do território seja racional. Dulce Lopes afirma
que esta imposição de coordenação se reflete a vários níveis “desde a obrigação
de ponderação de todos os planos em vigor ou em elaboração para a área de
intervenção de um plano especial ou de um plano municipal, até à integração ao
nível do acompanhamento dos planos e, se justificado, da concertação de
interesses que aqueles convocam, de representantes dos munícipios ou das
entidades responsáveis pela elaboração dos planos especiais respectivamente nos
procedimentos de elaboração dos planos especiais ou dos planos municipais de
ordenamento do território”[3]
A sujeição dos Planos a AAE
Os Planos de Ordenamento do Território podem ainda ser
sujeitos a AAE, no entanto a legislação nacional não inclui uma lista dos
planos para os quais a AAE é obrigatória, sem prejuízo de conter regras para
determinar que planos se subsumem ao seu âmbito de aplicação.
A AAE é obrigatória
para os Planos Especiais de Ordenamento do Território, para os Planos Regionais
de Ordenamento do Território e para os PDM. Os restantes planos podem ou não
ser sujeitos a AAE. O que determina a sua sujeição são os critérios de
determinação da probabilidade de efeitos significativos no Ambiente que se
encontram no Anexo do DL n.º 232/2007 de 15 de Junho.
Os Planos de Ordenamento da Orla Costeira
Os Planos de Ordenamento da Orla Costeira (POOC) são um
instrumento que visa a melhoria, a valorização
e a gestão dos recursos presentes no litoral. Os POOC definem regimes de
salvaguarda, protecção e gestão e articulam e compatibilizam os regimes e
medidas postulados noutros instrumentos de gestão territorial e instrumentos de
planeamento das águas.
O objecto dos POOC é composto pelas águas marítimas,
costeiras e interiores, e os seus respetivos leitos e margens. Os POOC cobrem uma
faixa ao longo do litoral designada por zona terrestre de protecção e uma faixa
marítima de protecção, com a excepção das áreas sob jurisdição portuária. [4]
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| Zona Costeira e Orla Costeira abrangida pelo POOC |
A articulação dos Planos
Como já foi referido a sobreposição de instrumentos de
planeamento numa mesma área pode por em causa o planeamento eficiente, o que se
pode traduzir na prática e no caso concreto em dificuldades por parte dos
particulares e da administração a desenvolver empreendimentos, e ainda mais
empreendimentos “amigos” do Ambiente. Para exemplificar temos o caso das
arribas da Praia da Rocha. Estas arribas e a construção sobre as mesmas são
reguladas por várias entidades e estão contempladas em vários planos de
ordenamento de território.
O INSTITUTO DA ÁGUA, I. P., (INAG), é um organismo central
com jurisdição sobre todo o território nacional. O INAG é a Autoridade Nacional
da Água e tem por missão propor, acompanhar e assegurar a execução da política
nacional no domínio dos recursos hídricos de forma a manter a sua gestão
sustentável, bem como garantir a efetiva aplicação da Lei da Água, sendo uma das entidades administrantes do
Domínio Público Hídrico. Regula ainda as condições e edificabilidade sobre a
arriba. O Plano de Ordenamento da Orla Costeira (POOC) é também da
responsabilidade do INAG. O troço em questão encontra-se no POOC de
Burgau-Vilamoura (POOCBV) (INAG, 2011b).[5]
Portugal aderiu à gestão integrada da zona costeira na
Europa, que pretende uma zona costeira desenvolvida e sustentável. Os
princípios gerais estão estabelecidos na Estratégia Nacional para a Gestão
Integrada da Zona Costeira (ENGIZC)[6],
sendo da responsabilidade do INAG a execução destas opções estratégicas.
No âmbito do Plano de Ação da Estratégia Nacional para o Mar
(ENM. 2006) foi aprovado o Planeamento e Ordenamento do Espaço Marítimo, tendo
sido determinada a elaboração do Plano de Ordenamento do Espaço Marítimo (POEM).
Este plano sectorial pretende identificar os usos e atividades presentes e
futuras, numa perspetiva articulada com a ENGIZC. O INAG foi responsável pela
constituição da equipa multidisciplinar, que pretendia consubstanciar três
princípios sectoriais: desenvolvimento sustentável; prevenção e precaução;
abordagem ecossistémica. O POEM deveria ter sido concluído em 2009 embora a
fase de discussão pública tenha terminado apenas em fevereiro de 2011.
A Capitania do Porto de Portimão, órgão de autoridade
marítima, é responsável por fazer cumprir as leis e os regulamentos
marítimo-portuários, sobretudo no que diz respeito à segurança da navegação. A
Capitania tem trabalhado em colaboração com a Administração da Região
hidrográfica (ARH) do Algarve, no desmonte das arribas que apresentem
instabilidade, podendo estar em risco de queda.
A ARH Algarve é o órgão regional responsável pela
administração das arribas do concelho de Portimão. Procede à colocação de
placas informativas de risco de desmoronamento sempre que a que a instabilidade
das arribas o justifique. Procede à monitorização e identificação das faixas de
risco das arribas.
A Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR),
é um serviço periférico da administração direta do Estado, no âmbito do
Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território,
dotada de autonomia administrativa e financeira. A CCDR é o mais abrangente
organismo da administração desconcentrada do Estado, qualquer construção sobre
as arribas terá que ter a aprovação deste organismo. Promove a integração entre
o desenvolvimento regional e local, o ordenamento do território e o ambiente. A
CCDR é responsável pelo Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve
(PROT Algarve). Este pretende estabelecer o Algarve como uma região dinâmica,
competitiva e solidária, no contexto da sociedade do conhecimento.
Um exemplo prático de como podem funcionar em colaboração
algumas destas entidades, ocorreu em 2006, quando se implementou o projeto de
requalificação da Praia da Rocha, com a construção de um passadiço
sobre-elevado de madeira, com 2,4 km de comprimento e 5m de largura. Sob o
passadiço assente em estacaria passa a areia e vento.
Este foi construído desde o Miradouro dos Três Castelos (a
poente) e o limite da área de jurisdição portuária (a nascente). Teve como
objetivo o aumento das condições para os utilizadores da praia, o grau de
segurança em matéria de saúde pública e conservação da natureza, nomeadamente
do areal.
Por intermédio do POOCBV procedeu-se a uma colaboração entre
a CCDR Algarve, a Câmara Municipal de Portimão, o Instituto Portuário e dos
Transportes Marítimos (IPTM), a Capitania do Porto de Portimão e a nível
técnico da Empresa Municipal de Águas e Resíduos de Portimão (EMARP).
A elaboração das orientações estratégicas de âmbito nacional
e regional é cometida à Comissão Nacional da Rede Ecológica Nacional (CNREN) e
às comissões de coordenação e desenvolvimento regional (CCDR), em colaboração
com as administrações das regiões hidrográficas. A rede ecológica nacional,
conforme previsto no Decreto-Lei n.º 166/2008, é uma estrutura biofísica que integra
o conjunto das áreas que, pelo valor e sensibilidade ecológicos ou pela
exposição e suscetibilidade perante riscos naturais, são objeto de proteção
especial, onde se enquadram as arribas. As propostas de delimitação REN são
cometidas às câmaras municipais, podendo estas estabelecer parcerias com as
CCDR, para se definirem, por exemplo, formas de colaboração técnica. A CNREN
funciona na dependência do membro do Governo responsável pelas áreas do
ambiente e do ordenamento do território, e pode ser chamada para dirimir
diferendos entre as câmaras municipais e as CCDR.
As arribas e falésias e suas faixas de proteção integram a
REN, art. 13.º do Regulamento do Plano Diretor Municipal de Portimão (PDM
Portimão, 2007). A destruição das arribas implica o recuo da costa e como tal
os responsáveis autárquicos devem proteger este recurso não renovável. É
necessário que o PDM de Portimão e o Plano de Pormenor (PP) em vigor protejam
as arribas, e ainda que os responsáveis autárquicos pensem a longo prazo e não
de acordo com os interesses económicos imediatos.
O POOCBV apesar de visar a não expansão da urbanização nas
zonas da orla costeira, não tem conseguido impedir a densificação da construção
junto à orla costeira, nomeadamente na praia da Rocha. Apesar do POOCBV
prevalecer sobre o PDM de Portimão, verifica-se que este último tem entregue,
para construção, zonas primariamente protegidas. Conseguiu assim aumentar
exponencialmente as receitas e os lucros da autarquia local (através do Imposto
Municipal Imobiliário), assim como o lucro das empresas de construção civil,
dos empreendimentos turísticos e dos promotores imobiliários.
A existência destes inúmeros instrumentos de gestão
territorial e entidades reguladoras, de certo modo esbate as orientações
ENGIZC, assim como torna os processos muito morosos.
Outro exemplo é ainda o do processo de licenciamento do
edifício de habitação, comércio e serviços, na marginal da Praia da Rocha -
“Casa da Praia” construído sobre a falésia.
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| Edífício "Casa da Praia" |
Este edifício é constituído por 13 pisos, três abaixo da
cota de soleira e 10 acima da mesma, com uma altura de cerca de 33 m acima do
solo. Tem duas caves destinadas a 30 garagens, rés-do-chão comercial com 19
lojas e um espaço para recepção/portaria da zona habitacional e os restantes 9
pisos habitacionais de tipologia T1 (16), T2 (34) e T3 (2).
A Empresa de Engenharia e Construção ATL, proprietária do
lote n.º 1 de alvará n.º1/92, obteve o licenciamento da obra em Abril de 2000
para construir na Avenida Tomás Cabreira, zona incluída na faixa de protecção
das arribas, pelo que houve a necessidade de intervenção de um Plano Especial
de Ordenamento do Território - o Plano de Ordenamento da Orla Costeira (POOC)
referente à zona Burgau – Vilamoura, para além do Plano Director Municipal
(PDM) do Município de Portimão.
O projecto de arquitectura do edifício foi submetido à
aprovação da Câmara Municipal de Portimão (CMP) em Abril de 2000, tendo sido
verificado no PDM que a área de implantação do edifício correspondia a uma zona
de expansão urbana, dentro do perímetro urbano do município em espaço
urbanizável, zona Z4. Na planta de condicionantes do PDM o lote em questão não
estava abrangido por qualquer espécie de condicionante cartografada. O diploma
legal que enquadra a elaboração do PDM regido na altura era Decreto-Lei n.º
380/99, de 22 de Setembro.
Como o alvará de loteamento da “Casa da Praia” foi emitido
em data posterior à entrada em vigor do Plano Regional de Ordenamento do
Território do Algarve (PROTAL), as directrizes deste plano já estavam incluídas
no PDM, e não foi levantado qualquer óbice quanto à integração de parte do
terreno em zonas do Domínio Público Marítimo, tendo sido para o efeito
consultado o Plano de Ordenamento do Espaço Marítimo (POEM).
Os serviços da CMP enviaram o processo à Direcção Regional
do Ambiente do Algarve (DRAA) actual Direcção Regional do Ambiente e
Ordenamento do Território do Algarve (DRAOTA) devido a localização do edifício
ser a cerca de 30-50 m da crista da arriba. Foi consultado o POOC que regula as
faixas de protecção terrestre, concretizado na altura pela Decreto-Lei
n.º380/99, e esta Direcção Regional não deu deferimento ao pedido.
A construtora ATL, contestou a decisão da DRAA por
considerar que apesar de estar sobre a falésia, nas plantas de síntese e de
condicionantes do POOC, no caso deste lote por se encontrarem fora da zona de
intervenção desta Direcção Regional. Os argumentos consubstanciavam-se no facto
da Praia da Rocha ter sido sujeita a uma alimentação artificial, o que aumentou
consideravelmente a distância do mar à falésia. Este argumento pretendia provar
que a planta de condicionantes do PDM do lote se situa fora da zona delimitada
pelo Domínio Público Marítimo, com base no disposto no artigo 6.º do
Decreto-Lei 468/71 , relativamente ao recuo das águas.
Nos anos 60 a Praia da Rocha foi submetida ao maior
enchimento com areia artificial registado no Algarve até aos dias de hoje,
cerca de 900 mil m3 de areia, o que fez com que ocorresse o recuo da água do
mar, tendo a margem uma largura muito superior a 50 m. A margem termina quando
o terreno deixa de ter a natureza de praia, ou seja, acaba quando começam as
falésias, pelo que a ATL considerou que o prédio não está integrado no DPM,
face ao que dispõe o Decreto-lei acima referido.
Como a faixa com 50 m definida pela linha máxima de
praia–mar de águas vivas equinociais segundo o Decreto-Lei 468/71, artigos 1,2
e 3, dista cerca de 110 m do limite do
lote, concluiu-se que a linha que limita o Domínio Público Marítimo está a
cerca de 60 m do limite do lote. A linha
máxima limite não atinge o alcantil.
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| Margens com Arribas alcantiladas retirada dos Conceitos e Normas do INAG |
A ATL solicitou que fosse novamente verificada a localização
do edifício proposto, nas várias plantas que fazem parte integrante dos planos
de incidência no PDM e POOC, tendo em conta o acima exposto, e desta vez a
DRAOTA deu deferimento ao pedido mas com medidas de protecção.
O regulamento do POOC prevê para a zona em questão uma faixa
de risco máxima de protecção de 25 m, e uma faixa suplementar de protecção de
25 m, o que implica que quando se quer construir em qualquer das faixas, é
obrigatória a apresentação de comprovativo das condições de segurança
exigíveis, definidas através de estudos específicos e de projectos aprovados.
De acordo com o artigo 68º do Regulamento do POOC, nos espaços urbanos ou
urbanizáveis localizados no domínio público marítimo só são permitidas
construções se integradas em conjuntos de edificações existentes e desde que a
altura total do edifício não ultrapasse a altura dominante do conjunto e não
tenha uma extensão superior a 20 m.
A CMP solicitou um estudo geológico/geotécnico de impacte de
construção do edifício na estabilidade da arriba (pesquisa exaustiva de
cavidades cársicas, condições de resistência do maciço face às sobrecargas
decorrentes da construção do edifício, risco decorrente da geodinâmica da
arriba). Este estudo provou que não existia qualquer inconveniente na
viabilização da construção, pelo que se assegurou que estavam reunidas as
condições de segurança, desde que o projecto de estruturas incluísse fundações
do tipo ensoleiramento geral face à carsificação já existente na falésia, pelo
que a construção foi iniciada em 2001, sendo atribuído o alvará de utilização
em Julho de 2003.
A construtora ATL utilizou os instrumentos de gestão territorial
de modo a conseguir construir, e para isso recorreu aos conceitos vinculativos do
INAG, enquanto a CMP cumpriu com o POOC e o POEM, legislação em vigor,
assegurando assim as normas de segurança.
Resta sublinhar o empenho da equipa da construtora ATL para
conseguir a implantação do edifício, que prima pela qualidade dos materiais
utilizados, especialmente brecha do Algarve nas fachadas, sendo um dos
edifícios mais bem conseguidos da marginal da Praia da Rocha.
Conclusão
Ainda que com o planeamento do território se pretenda
salvaguardar o ambiente, o sistema de que dispomos ainda levanta alguns
entraves a uma gestão territorial eficiente e ambientalmente orientada. Talvez
o problema não seja a falta de instrumentos de protecção e salvaguarda do
ambiente, mas a falta de articulação entre estes e a simplificação dos mesmos.
Bibliografia
PARTIDÁRIO, Maria do Rosário. (1999). Introdução ao
Ordenamento do Território. Lisboa. Universidade Aberta.
Cláudia Alexandra Godinho Mager n.18077
[1] Como se
pode retirar do art. 3º da nLBA.
[2] ALTE, Tiago
Sousa d’/RAIMUNDO, Miguel Assis, O Regime de Avaliação Ambiental de Planos e
Programas e a sua Integração no Edifício da Avaliação Ambiental, in RJUA, n.º
29/30, 2008, pp. 125-156;
[3] LOPES,
Dulce Planos Especiais de Ordenamento do Território: regime e experiência
portugueses em matéria de coordenação, execução e perequação, in Revista do
CEDOUA, 17, ano IX, 2006, pp. 83-93;
[4] Fonte: APA consultado em 20-05-2014 <http://www.apambiente.pt/index.php?ref=16&subref=7&sub2ref=10&sub3ref=94>
[5] Fonte:
INAG consultado em 20-05-2014 <http://portaldaagua.inag.pt/PT/Pages/Default.aspx>
[6] Aprovado
pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 82/2009
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